Sentencia A. 1308/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1308/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 1308 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6810

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, Casanare, y el Juzgado 004 Civil Municipal de la misma ciudad

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  Hechos. El 15 de noviembre de 2024, el Instituto Financiero de Casanare (en adelante, “IFC”), por medio de su apoderado judicial, presentó una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía en contra de los señores Juan Alexis Rodríguez Rodríguez y Armando Rodríguez Burgos, con el fin de que se libre  mandamiento de pago por la suma de $3.500.000 contenida en el pagaré N.º 8002345, junto con los intereses corrientes y moratorios causados, el cual fue suscrito el 24 de junio de 2021 a favor de la entidad pública. Como fundamento de sus pretensiones, El IFC refirió en el escrito de demanda, así como en sus documentos anexos, que la parte demandada habría adquirido el dinero como préstamo para el pago de estudios superiores “a título de mutuo” y estaría incursa en mora desde el 1º de febrero de 2024 por el total del monto de la obligación adquirida[1].

 

2.                  El Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, Casanare, declaró su falta de competencia. A través de Auto del 23 de enero de 2025, la autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el expediente a los juzgados civiles municipales de Yopal. Refirió que, desde un análisis normativo, el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contenido en la Ley 1437 de 2011, señala que los títulos ejecutivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo exigen documentos que acrediten obligaciones claras, expresas y exigibles. Manifestó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la inexistencia del contrato escrito implica la inexistencia jurídica del negocio, dado que las solemnidades en la contratación estatal son de orden público e imperativas[2].

 

3.                  Así, el juez administrativo sostuvo que el IFC promovió el proceso ejecutivo únicamente con base en el pagaré No. 8002345, sin aportar contrato estatal de mutuo, ni documentos que lo integren. Por ello, concluyó que no existía un título ejecutivo “complejo” propio de la jurisdicción contenciosa conforme a lo preceptuado en los artículos 297 y 299 del CPACA. Igualmente, indicó que, al faltar el contrato de mutuo, la pretensión debía regirse por el régimen cambiario del pagaré de acuerdo con los artículos 627 y 784 del Código de Comercio (CCo),y no por el CPACA. Con base en lo anterior, concluyó que la “regla de la duda” de la Corte Constitucional referida, en los autos 554 y 618 de 2023, entre otros, no tiene aplicación al caso concreto. Lo anterior, al estar acreditada la inexistencia del contrato estatal y dar aplicación a la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP)[3].

 

4.                  El Juzgado 004 Civil Municipal de Yopal, Casanare, declaró su falta de competencia. En Auto del 22 de mayo de 2025, esta autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional para que dirimiera la controversia suscitada. Refirió que el IFC es una empresa industrial y comercial del Estado, sujeta a un régimen contractual mixto: en principio al derecho privado para su actividad económica propia (art. 93 Ley 489/1998 y art. 14 Ley 1150/2007), salvo excepciones. Explicó que, aunque realiza actividades financieras, no es una entidad del sector financiero, pues no cuenta con autorización ni vigilancia de la Superintendencia Financiera. En ese contexto, indicó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional[4] ha sido enfática en establecer que la jurisdicción contencioso administrativa conoce de procesos ejecutivos originados en contratos estatales celebrados por entidades públicas que no sean instituciones financieras vigiladas, incluso si se fundan en títulos valores, y que ante la duda sobre la existencia del contrato estatal debe asignarse la competencia a dicha jurisdicción[5].

 

5.                  En ese orden de ideas, el operador judicial afirmó que el pagaré que servía de base a la ejecución en el caso concreto provenía de un contrato de mutuo unilateral, perfeccionado con la entrega de recursos públicos, lo que generaba dudas sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal. Así, consideró el juez civil que negar la competencia al juez administrativo por falta de formalidad escrita desconoce la finalidad protectora de la solemnidad contractual, que busca resguardar el patrimonio público, y podría tornar irrecuperables dineros estatales. Por lo tanto, concluyó que, conforme al artículo 104.6 del CPACA y el precedente de la Corte Constitucional, la competencia corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo[6].

 

6.                  El 16 de junio de 2025, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[7]. En sesión virtual del 22 de julio de 2025, fue repartido al despacho y la remisión para la sustanciación se realizó el 23 de julio siguiente[8].

 

II.      CONSIDERACIONES

 

A.          Competencia

 

7.                  De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

B.                Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019

 

8.                  Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[10] En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo.[11] La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia[12].

 

C.               Naturaleza jurídica, régimen jurídico y de contratación del Instituto Financiero del Casanare (IFC). Reiteración Auto 554 de 2023

 

9.                  Naturaleza. En los Autos 554 y 618 de 2023, la Corte Constitucional estudió la naturaleza del IFC, al resolver controversias en los que esta entidad hizo parte. En ambos casos se asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que en el acto de constitución del IFC no constaba que fuera una entidad financiera y tampoco lo vigilaba la Superintendencia Financiera de Colombia; por lo que no procedía aplicar la excepción dispuesta en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA. En este punto, la Corte Constitucional precisó que

 

“es claro que la naturaleza del IFC es la de una entidad pública que no goza de la calidad de entidad financiera y tampoco se encuentra vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, razón por la que sus actos o contratos no se encontrarían incursos dentro de la excepción dispuesta en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA. Lo anterior, debe tenerse en cuenta, incluso en el escenario donde se tuviera certeza de la existencia de un contrato estatal entre las partes.[13]”[CM1] 

 

10.             Régimen legal y de contratación. Ahora bien, el artículo 32 de los estatutos de la entidad pública establece que el IFC tiene el derecho privado por régimen de contratación, así como el manual de contratación, los reglamentos internos y el referido estatuto del instituto. Lo anterior, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007 y por el hecho de estar en competencia con el sector privado. Por ende, los contratos que celebra se rigen por las disposiciones del derecho privado aplicables a sus actividades económicas y comerciales.

 

D.               La naturaleza de los contratos en que es parte una entidad pública, como criterio para definir el juez competente

 

11.             En este punto, la Corte se remite a las consideraciones del Auto 403 de 2021 en donde se estableció que, para esta última, independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos en los que sea parte una entidad pública son, por definición, contratos estatales.

 

12.             Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que la naturaleza estatal de un contrato no depende de su régimen jurídico, pues el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 adoptó un criterio orgánico o subjetivo al considerar como contrato estatal todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades que tengan la calidad de tal, con independencia de que se rijan por las reglas de la Ley 80 de 1993 o por regímenes especiales. Al respecto, la Sección Tercera de ese Alto Tribunal ha sostenido:

 

“Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que, según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza. En este sentido ha dicho la Sala:

 

“De este modo, son contratos estatales ‘todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el Estatuto General de Contratación Administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales’, y estos últimos, donde encajan los que celebran las empresas oficiales que prestan servicios públicos domiciliarios, son objeto de control por parte del juez administrativo, caso en el cual las normas procesales aplicables a los trámites que ante éste se surtan no podrán ser otras que las del derecho administrativo y las que en particular existan para este tipo de procedimientos, sin que incida la normatividad sustantiva que se le aplique a los contratos”[14] (negrilla fuera del texto).

 

De conformidad con lo anterior, se tiene que, en el marco del ordenamiento jurídico vigente, la determinación de la naturaleza jurídica del contrato depende de la que, a su vez, tenga la entidad que lo celebra: si ésta es estatal, el contrato también lo es, sin importar el régimen legal que se le deba aplicar”[15].

 

13.             De igual manera, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sostuvo en concepto del 15 de mayo de 2018 lo siguiente:

 

“[N]o puede perderse de vista que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 adoptó un criterio subjetivo u orgánico al calificar como contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones celebrados por entidades que tengan dicha naturaleza, con independencia de que se regulen por esa ley o estén sujetas a regímenes especiales[16]

 

En tal virtud, los contratos que celebren las empresas industriales y comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta, sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%) son contratos estatales especiales, ya que su naturaleza está determinada por el carácter de la entidad que lo celebra (criterio orgánico o subjetivo), pues, como lo ha sostenido esta Corporación:

 

“[P]ara determinar la naturaleza jurídica de un contrato será necesario esclarecer primero la naturaleza de las partes que concurren a su celebración, de tal manera que si una de ellas se encuentra integrada o conformada por una de las entidades que la misma Ley 80 califica como estatales en el numeral 2 de su artículo 2, el contrato en cuestión corresponderá a la categoría de los estatales, independientemente de que su régimen específico o su tipificación se encuentren consagrados en el propio Estatuto de Contratación Estatal, en las normas del derecho privado, en disposiciones especiales o incluso si perteneciere a la clasificación de los atípicos y/o innominados”[17]. (negrilla fuera del texto).

 

E.                La competencia para conocer de los procesos ejecutivos en los que sea parte una entidad pública que no tiene carácter financiero. Reiteración Auto 554 de 2023

 

14.             En el Auto 554 de 2023, la Corte Constitucional dirimió una controversia suscitada entre el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Yopal y el Juzgado 003 Civil del Circuito de Yopal para conocer de la demanda ejecutiva singular de mínima cuantía presentada por el IFC en contra de una persona natural. En el caso, el IFC señalaba que el demandado le debía una suma de dinero pactada mediante contrato de ganado en participación.

 

15.             En dicha oportunidad la Sala señaló que el artículo 104.6 del CPACA[18] dispone que, por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los procesos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades públicas. Por su parte, el parágrafo del artículo 104 prevé que se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

 

16.             No obstante, la regla general establecida en el artículo 104.6 del CPACA admite una excepción. En efecto, conforme al artículo 105.1[19] del CPACA cuando se trate de procesos ejecutivos en los que sean parte entidades públicas que tengan el carácter de entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no será competente para tramitar el asunto, sino que su conocimiento corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria. Así, ante la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de los asuntos en comento, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la llamada a conocer de estos, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012[20] y en el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996[21]. De lo anterior, la Sala Plena adoptó la siguiente regla de decisión que se transcribe para resolver estos conflictos entre jurisdicciones.

 

17.             Regla de decisión. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.[22]”

 

F.                Caso concreto

 

18.             En virtud de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena determina que la competencia para conocer y resolver la demanda interpuesta por el IFC en contra de los señores Juan Alexis Rodríguez Rodríguez y Armando Rodríguez Burgos, corresponde al Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, Casanare. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 554 de 2023.

 

19.             En el caso objeto de controversia, la Sala observa que, el propósito del IFC es librar mandamiento de pago en contra de dos particulares, conforme a una obligación dineraria contenida en un pagaré otorgado por los demandados en el marco de un contrato de mutuo celebrado con el IFC. En efecto, la parte demandante sostuvo en el pagaré que el negocio jurídico entre las partes se derivaba de un contrato de mutuo. Este documento fue anexo por la parte demandante junto con la demanda ejecutiva.

 

20.             En ese sentido, esta Sala destaca que, el IFC es una entidad pública sometida al régimen de derecho privado en materia de contratación, por lo que al otorgar el crédito no sería exigible un contrato de forma escrita, de conformidad con los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, aplicables al mutuo de naturaleza mercantil por remisión del artículo 822 del Código de Comercio. Este argumento terminaría por generar una duda razonable sobre la exigibilidad de un contrato como anexo documental o de contar por escrito. En consecuencia, esta Corporación no tiene certeza sobre la existencia o inexistencia del contrato que hubiera originado la presente causa judicial. En este punto, cabe destacar que esta valoración pertenece al estudio de fondo del asunto, el cual deberá abordarse dentro del trámite del proceso ejecutivo respectivo y no en sede de definición de la jurisdicción competente.

 

21.             Sumado a lo anterior, la Corte Constitucional encuentra que el IFC es una entidad de naturaleza pública que no cuenta con la calidad de financiera y tampoco se encuentra vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, por lo que sus actos o contratos no se encontrarían incursos dentro de la excepción del artículo 105.1 del CPACA.

 

22.             Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente de CJU-6810 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, Casanare, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, Casanare, y el Juzgado 004 Civil Municipal de Yopal, Casanare, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, Casanare, es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por el Instituto Financiero de Casanare (IFC) contra los señores Juan Alexis Rodríguez Rodríguez y Armando Rodríguez Burgos.

 

SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-6810 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, Casanare, para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique lo pertinente al Juzgado 004 Civil Municipal de Yopal, Casanare y a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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